一張薄薄的紙片,承載著就業、醫療、教育、養老、住房等利益,把人們的身份區分開。
  有著50多年曆史的戶籍制度,從建立之初至今,經歷著緩慢的調整與變革。城鄉統一與遷徙自由,依然是人們所期待的改革目標。
  十八屆三中全會後,國家新型城鎮化規劃發佈,戶籍改革也隨之加速。不過,社會期待的戶籍法,10年前即開始調研起草,至今難產。
  1950年代,限制農民進城
  建國初期,我國沒有嚴格的戶籍管理制度,人們可以自由遷徙。
  當時,農民占中國人口的絕大多數,城市無法容納過多的農村剩餘勞動力。1953年,為減少城市的人口壓力和就業壓力,保障城市經濟發展,國家開始制止農民盲目流入城市。從農村中盲目流入城市的人,被簡稱為“盲流”。
  1958年,全國人大常委會通了《中華人民共和國戶口登記條例》,包括常住、暫住、遷出、遷入等7項人口登記,以法律形式嚴格限制農民進入城市,並限制城市間人口流動。
  從此,城市與農村間築起了一道無形的“高牆”,城鄉分割的二元經濟模式得以確立。
  戶口不僅僅起到限制人口流動的作用,幾乎滲透到生活的各個方面。
  在那個物資匱乏的年代,人們的衣食住行都與戶籍捆綁。即使是城市居民也要憑戶口冊領取布票、糧票等票據,男女老少吃幾斤糧、穿幾尺布都要“有計劃按比例”分配。
  此後陸續出台的一系列政策和規定,將戶口與勞動用工、住房、教育、社會福利等公民的權益掛起鉤。
  1980—1990年代,發“身份證”,施行“藍印戶口”
  1985年9月全國人大常委頒佈《中華人民共和國居民身份證條例》,人不分城鄉均發身份證驗證身份,方便人口流動自由擇業。
  《中國社會科學報》曾刊文稱,這是一項意義重大的改革,標示著身份管理的新方向是流動。
  隨著市場經濟逐漸形成,加工業的興起,人口的流動已成為一股不可阻擋的潮流。
  1994年以後,國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”,以居住地和職業劃分農業和非農業人口,建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種 管理形式為基礎的登記制度。改革的總體思路是逐步實現戶籍的證件化管理。
  上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市,在上世紀90年代中後期開始施行“藍印戶口”政策。
  藍印戶口相當於國內的“投資移民”或者“技術移民”,投資購買當地政府規定的房產,或者滿足投資金額、納稅額、解決就業等條件,可以給予藍印戶口。
  由於上海等大城市吸引力太強,不必靠藍印戶口刺激經濟。從今年5月31日起,天津停止外省市戶籍人員通過購商品住房、投資辦企業和引進人才辦理藍印戶口。至此,中國所有城市結束藍印戶口政策。
  新世紀以來,小城鎮戶口放開 大城市改革緩慢
  大範圍的戶籍改革,先是從小城鎮開始的。
  1997年,公安部頒佈《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關於完善農村戶籍管理制度的意見》,明確提出農民可以辦理小城鎮常住戶口的情況。
  進入新世紀,國務院頒佈《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》,各地的戶籍改革陸續啟動。
  2001年10月1日,中國以兩萬多個小城鎮為重點,推行戶籍制度改革,在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口。
  經批准在小城鎮落戶的人員,在入學、參軍、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利,履行同等義務。
  江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川、重慶等地啟動戶籍改革。廣東省更進一步,決定按照實際居住地登記戶口的原則,實行城鄉戶口登記管理一體化。
  “不同規模和等級的城市,戶籍制度改革的力度各不相同。小城鎮戶籍制度改革的力度最大,中小城市次之,大城市戶籍制度改革的力度最小。”中國社科院人口所學者王美艷和蔡昉曾撰文得出上述結論。
  戶籍改革的難度,與戶口的“含金量”成正比。據《新華每日電訊》報道,2012年,由國家發改委牽頭、多部委參加的專題調研組在全國不同城市調研發現,“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”,“原來城市戶籍人口因擔心福利被攤薄”。
  新華社曾指出,大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口,已經不堪重負,交通擁堵、環境污染、教育醫療資源緊張等“病癥”日益顯現。嚴格控制這類城市落戶條件,是無奈而現實的選擇。
  目前,作為特大城市,上海、廣州、深圳都已經採取了積分落戶政策。北京的戶籍改革則有待破冰。
  戶籍法遲遲未入立法規劃
  今年的全國兩會上,全國政協委員、環境保護部副部長吳曉青提出,推進新型城鎮化應統籌推進戶籍制度改革,適時制定出台戶籍法,統籌解決城市常住人口的教育、就業、醫療、住房等問題。
  早在2005年,時任公安部法制局副局長孫茂利透露,公安部目前正抓緊調研起草戶籍法,但何時提交全國人大常委會審議尚不確定。他說,起草戶籍法的目的是,讓新的戶籍制度適應當前社會形勢下的人員流動,保障我國所有公民的平等自由權。
  2007年,在一次新聞發佈會上,時任公安部發言人武和平說,按照國務院的要求,公安機關正在修改戶籍改革文件,報國務院審批,並抓緊進行“戶口法”的立法調研。
  2011年全國兩會,秦希燕等31名全國人大代表聯名提出議案稱,現行戶籍制度諸多弊端逐漸顯露,城鄉分割、人戶分離現象嚴重,限制人口和勞動力的自由流動。為實現城鄉一體化和城鄉人口之間自由流動,建議制定戶籍法。
  對此,公安部提出,制定戶籍法是必要的。但是,由於戶籍管理中許多根本性問題尚未解決,出台戶籍法的時機暫時還不成熟。
  根據2008年公佈的十一屆全國人大常委會立法規劃,戶籍法屬於“由有關方面繼續開展研究論證,視情況作出相應安排”的法律。不過5年之內,戶籍法未提上立法日程。
  去年公佈的十二屆全國人大常委會五年立法規劃,則未出現戶籍法的身影。
  新京報首席記者 關慶豐
  註:本文部分內容參考《戶籍的性質、歷史與我國戶籍制度改革》一文
(原標題:50多年“進城難”:從限制“盲流”到積分落戶)
(編輯:SN146)
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